Presupuesto pospandémico: suba de presión fiscal y recaudación concentrada en el nivel nacional

El contexto económico en el que se desarrolla el año 2020 está signado por la pandemia del coronavirus y las medidas asociadas, que agravaron la recesión económica que se venía verificando. En ese marco, sería esperable que la recaudación tributaria de los diferentes niveles de gobierno esté particularmente afectada, puesto que a la menor actividad se le suman un aumento de la morosidad y del incumplimiento tributario.

Recientemente se acaba de presentar el proyecto de presupuesto nacional para 2021. Junto con el mensaje de elevación del mismo, el Poder Ejecutivo incorpora una proyección del cierre de recaudación total en 2020 de los impuestos y aportes y contribuciones a la seguridad social que se cobran a nivel nacional en nuestro país, así como también los fondos que se espera que ingresen por estos conceptos el próximo año 2021. En líneas generales, las proyecciones contenidas en el presupuesto marcan un retorno al sendero de crecimiento de la presión fiscal en Argentina. Cabe aclarar que el proyecto no incorpora modificaciones tributarias específicas como las que están en debate al cierre del 2020, caso concreto del aporte solidario extraordinario.

Cierre 2020 y proyecciones 2021

En primer lugar, se puede tener en cuenta la expectativa del gobierno de cara al cierre del corriente año, en lo que hace a la recaudación de los impuestos en nuestro país. En este particular año, signado por el cambio de gobierno de diciembre del año pasado y por la pandemia del coronavirus, se espera obtener una recaudación total que supere en 0,4 puntos porcentuales (p.p.) del PIB a la de 2019. Es decir que esta es la dimensión en la que aumentaría la presión tributaria efectiva global, que pasaría del 23,4% del PIB en 2019 al 23,8% del PIB en 2020. Este resultado, a primera vista anti intuitivo, tiene su explicación en que de manera agregada es la consecuencia de que los recursos efectivamente recaudados caerían en términos reales menos que el propio PIB: mientras los impuestos totales caerían en términos reales un 9,2% según el proyecto de presupuesto, la actividad agregada de la economía lo haría en un 12,1% real. Lo que esto refleja es que, si bien se achicaría el tamaño de la torta de actividad económica, el gobierno se quedaría con una porción mayor vía impuestos que la que se quedó el año pasado.

Sin embargo, resulta clave analizar las evoluciones particulares que tendrían los distintos impuestos. Se pueden tomar cuatro agregados diferentes: por un lado los recursos de la Seguridad social (aportes y contribuciones), por otro los impuestos directamente relacionados al Comercio exterior (derechos de exportación, derechos de importación y tasa de estadística), un tercer grupo serían los impuestos más relacionados con la actividad interna (IVA, Ganancias, IDCB, Internos, Monotributo y Combustibles, entre los principales) y un cuarto grupo los impuestos internos que sufrieron alteraciones legales fuertes en 2020: Bienes Personales (con gran aumento de alícuotas) y PAIS (nuevo impuesto).

Si bien la recaudación de todos los tributos considerados en conjunto subiría 0,4 p.p. del PIB en 2020 respecto a 2019, esta suba de la presión efectiva está determinada por el nuevo impuesto PAIS y por el aumento de Bienes Personales: sin considerar estos tributos, la presión efectiva (Recaudación total como % del PIB) hubiera caído 0,7 p.p. respecto a la de 2019.

Para el próximo año 2021, y presuponiendo que se alcanza para 2020 el cierre proyectado, el proyecto de presupuesto considera que frente al crecimiento de la actividad plasmado en un aumento del 5,5% real del PIB, la recaudación total aumentaría un 9,9% en términos reales, con lo cual la presión efectiva de los impuestos nacionales totales resultaría del 24,8% del PIB, lo que resulta 1 p.p. más elevada que la de 2020 y 1,4 p.p. por encima de la de 2019. Es decir que nuevamente subiría la presión tributaria, esta vez porque la recaudación real crecería más que la recuperación real de la actividad. Según el proyecto presupuestario, aumentaría el tamaño de la torta de actividad económica, pero a la vez aumentaría más la porción que se llevan los impuestos.

Teniendo en cuenta los crecimientos esperados en cada uno de las categorías de tributos, se tiene un efecto estructural sobre la recaudación de impuestos nacionales. Esto se aprecia claramente al dividir los impuestos en directos e indirectos, entendiendo que son directos aquellos impuestos que alcanzan a exteriorizaciones inmediatas de riqueza como lo son los ingresos, ganancias y el patrimonio, mientras que son indirectos los que se aplican sobre exteriorizaciones mediatas de la riqueza, como el consumo o el gasto. La preeminencia de los impuestos indirectos cambiaría en 2020, donde los directos pasarían a representar más de la mitad de lo recaudado. Esto es precisamente a causa del relevante incremento de los impuestos directos que inciden sobre los patrimonios y el ahorro, como Bienes Personales y PAIS, mencionado en la sección anterior.

¿En qué niveles de gobierno queda la mayor presión tributaria efectiva?

A través del esquema de coparticipación, la recaudación de impuestos que se cobran a nivel nacional se reparte con los niveles inferiores de gobierno, por lo que los cambios que sufra la recaudación se proyectan luego como cambios en los ingresos de los distintos niveles. No obstante, esto no ocurre de manera directa o proporcional, por cuanto no todos los tributos se coparticipan, y aun los que se coparticipan no lo hacen todos en igual proporción. Sin entrar en mayores detalles, hay que considerar que los recursos de la Seguridad social y del Comercio exterior no se coparticipan, de manera tal que lo que ocurra con su recaudación impacta completamente en el nivel nacional de gobierno. Lo mismo ocurre con otros tributos que no se coparticipan como el impuesto PAIS y el impuesto al cheque.

Para 2020 se espera que la coparticipación a provincias y a la CABA alcance los $2.128.431 millones, resultando un 30,6% superior a la de 2019 (es decir que en términos reales mostrará una caída), mientras que se espera que estas transferencias automáticas crezcan un 39,4% interanual en 2021 hasta alcanzar los $2.967.970 millones.

Para comparar la magnitud de la coparticipación en relación a la recaudación, resulta clave analizar las evoluciones particulares que tendrían los distintos impuestos cobrados a nivel nacional teniendo en vista cómo se reparten a nivel federal. Se pueden tomar los agregados nombrados anteriormente: la recaudación de los recursos de la Seguridad social y los impuestos directamente relacionados al Comercio exterior quedan completamente en la esfera nacional. Entre los impuestos más relacionados con la actividad interna, los principales recursos que integran la masa coparticipable son IVA, Ganancias, Bienes personales, Combustibles, e Internos coparticipados.

Precisamente, utilizando las clasificaciones por grupo de tributos arriba descriptas, puede verse que el aumento de la presión tributaria efectiva que ocurriría entre 2019 y 2020 por 0,4 p.p. del PIB queda en un 90% en el nivel nacional de gobierno. Asimismo, el crecimiento esperado en la presión efectiva de 2021 respecto a 2020 por casi 1 p.p. del PIB quedaría en un 80% en el nivel nacional, recibiendo los niveles inferiores de gobierno un 20% del mencionado aumento de la presión efectiva. Si al análisis se lo hace comparando 2019 con 2021, del aumento de 1,39 p.p. del PIB de recaudación total de impuestos cobrados a nivel nacional en estos dos años, se dirigirían a Nación 1,15 p.p., mientras que las provincias recibirían el equivalente a 0,24 p.p. del producto. Es decir que el gobierno nacional se quedaría con el 83% del aumento de la presión tributaria del bienio.

Por lo tanto, teniendo en cuenta el monto de transferencias automáticas de la coparticipación a provincias y CABA (con su nuevo coeficiente) y las previsiones de recaudación, puede analizarse qué ocurrirá con la parte de la torta con la que se quedan las provincias en este periodo. Para contar con una perspectiva histórica, se puede analizar la evolución de un indicador clave de reparto primario: la participación a través de la coparticipación del consolidado de Provincias + CABA en la recaudación de impuestos nacionales netos de los recursos de la Seguridad Social y de los impuestos al comercio exterior, cuya potestad es, como se dijo, exclusivamente del nivel federal.

Las provincias fueron perdiendo participación primaria durante la década del 1990 fruto de las detracciones que fueron sufriendo en esos años para la Seguridad Social (precoparticipación del 15%, asignación específica de impuestos) y la inclusión de impuestos no coparticipables o con un elevado porcentaje no coparticipable (el caso del impuesto al cheque en 2001). Luego hasta 2015 se produjo una estabilización en alrededor de un 40% de los impuestos recaudados a nivel nacional, situación que cambió notoriamente en 2016 con la devolución (gradual) de la precoparticipación del 15%, el aumento del coeficiente de CABA del 1,4% al 3,75% (que posteriormente sería reducido al 3,5%), y luego con el consenso fiscal de 2017 que para los siguientes años aumentó la participación primaria de provincias básicamente por la restitución parcial del Fondo del Conurbano Bonaerense a la provincia de Buenos Aires, lo que llevó a que en 2019 la participación del consolidado Provincias + CABA sea la más alta de los últimos 27 años, casi llegando a la marca del reparto 50%/50% entre Nación y provincias.

Frente a la evolución particular que mostrarían los impuestos cobrados a nivel nacional y la parte que le corresponde automáticamente a provincias y CABA de los mismos a través de la coparticipación, para 2020 y 2021 se estima que esta participación se reducirá hasta un valor del 47% similar al que tuvo en 2018.

Comentarios de cierre

La recaudación de los principales impuestos internos en nuestro país tiene una relación estrecha con la evolución del nivel de actividad, tendiendo a resentirse más en los periodos de recesión por el aumento de la morosidad y el incumplimiento, los cuales se revierten parcialmente en los periodos de recuperación o crecimiento de la economía. La creación de nuevos impuestos y la ampliación de la presión legal en otros ha permitido un cierre de uno de los peores años de la economía con aumento de la presión efectiva. Más aún, la permanencia de los mismos en un escenario de recuperación, permitiría que la presión tributaria vuelva a crecer en 2021.

En el contexto fiscal agregado, es decir teniendo en cuenta la necesidad de financiar un gasto que se mantiene elevado, obtener un crecimiento de los ingresos tributarios resulta clave para mostrar mejoras en la sostenibilidad fiscal. No obstante, reformas tributarias que sólo suban la carga legal en la búsqueda de aumentar la recaudación serán una vuelta más de aumento en el esfuerzo tributario del sector formal de la economía. Esto se convierte en un dilema para el gobierno, puesto que por un lado es reconocido que el sólo incremento de la presión legal no garantiza la obtención de más recursos, puesto que los niveles de cumplimiento no son los mismos ante cualquier nivel de imposición. En cuanto a la estructura de la recaudación, puede resultar obvio, pero conviene aclararlo, que un sistema tributario puede hacerse más progresivo mediante la baja de impuestos indirectos, o por medio de alguna combinación que incluya una mayor reducción de los impuestos regresivos en relación a los directos, por ejemplo en el marco de una baja agregada de toda la presión fiscal.